A quoi sert l’Etat ?

On connaît la célèbre devise des ultralibéraux, de Reagan à Milton Friedman ou Thatcher : « l’Etat n’est pas la solution, mais le problème » – phrase aussitôt oubliée à l’automne 2008 lorsque les Etats, et plus exactement leurs citoyens-contribuables, durent renflouer en catastrophe les banques et leurs spéculateurs : on en trouvera d’ailleurs un excellent résumé dans le film de Gérard Mordillat, « Le Grand Retournement », qui sort le 23 janvier 2013 sur nos écrans. L’affaire des hauts fourneaux de Florange a montré toutes les hésitations d’un Etat social-démocrate contemporain, bien loin des nationalisations de 1945 et de 1981, lorsque l’intérêt général est en jeu, à une époque où Keynes et Roosevelt, avec leurs politiques d’intervention publiques, semblent quasiment de dangereux révolutionnaires, sans même parler du programme du Conseil National de la Résistance.

            Les Gardiens de l’Etat

Zoomons maintenant sur l’archéologie, à la fois parce qu’elle nous est chère à toutes et à tous, mais aussi parce qu’elle permet de faire des travaux pratiques sur le rôle de l’Etat, lequel peut être conçu, suivant les théories politiques et économiques, comme « une communauté de citoyens », ou bien « l’instrument de domination d’une classe par une autre », ou encore « un simple régulateur du Marché », ou encore « le problème ». En tant qu’archéologues, nous savons d’ailleurs qu’il n’y pas toujours eu des Etats, même si les programmes scolaires ne commencent, au collège comme au lycée, qu’avec les sociétés étatiques, conçues comme une évidence (il en a été question sur ce blog). Symétriquement, Lénine avait promis que la victoire du communisme serait suivie du dépérissement de l’Etat et que, quand « le gouvernement des hommes aurait fait place à l’administration des choses » (Marx), chaque cuisinière pourrait gouverner l’Etat. Ca n’a d’ailleurs pas été le cas dans les exemples connus.

Le passage de la loi de 2001 sur l’archéologie préventive, à celle de 2003, avait été le passage de l’archéologie conçue un bien collectif, du ressort de l’Etat et des citoyens, à l’archéologie conçue comme un « marché » – et de fait les entreprises commerciales privées d’archéologie ne gagnent pas trop mal leur vie. Mais quelle est la position des gardiens de l’Etat sur la question de l’Etat ? On sait qu’il existe trois « grands corps », selon la terminologie usuelle, au sommet de l’Etat, corps où l’on n’entre que selon son classement à la sortie de l’Ecole nationale d’administration d’une part, et selon ses réseaux par la suite. Ce sont : le Conseil d’Etat, la Cour des Comptes et l’Inspection des Finances (IGF). Le vice-président du Conseil d’Etat (il n’y a pas de président) et le premier président de la Cour comptent, dans l’ordre protocolaire, parmi les plus hauts personnages de l’Etat.

Ces trois hautes instances ont eu à s’occuper de l’archéologie, à des degrés divers, et leurs travaux récents, y compris quand ils ne traitaient pas directement de l’archéologie, impactent l’archéologie. Ces travaux sont également révélateurs, à ce niveau de l’Etat, des hésitations idéologiques actuelles quand à la conception de l’Etat, à son rôle et, pour employer la langue de bois, à sa « gouvernance ».

            Les comptes de la Cour des Comptes

Des trois, la Cour des Comptes fut la première à s’occuper d’archéologie préventive. Confrontée à l’existence de l’Afan (Association pour les fouilles nationales, créée en 1973 pour gérer l’argent des fouilles programmées et devenue peu à peu, et presque par hasard, la structure d’emploi des contractuels de l’archéologie préventive), la Cour des Comptes s’était émue à plusieurs reprises, dans les années 1980-1990, de cette étrange structure associative, la seconde de France en nombre de salariée, « faux nez de l’Etat » suivant l’expression alors consacrée. Faute de mieux, elle avait demandé que la séparation d’avec l’administration du ministère de la Culture (le sous-directeur de l’archéologie était à l’origine le président de l’Afan et les conservateurs régionaux de l’archéologie payaient directement les archéologues contractuels avec des chèques de l’Afan qu’ils signaient eux-mêmes) soit plus nette. Elle s’était réjouie, lors de son dernier contrôle, du projet de loi transformant l’Afan en Inrap, avait donné en gros quitus de la gestion comptable de l’Afan, et prévenu que lors de son prochain passage, elle serait attentive à l’évolution.

Il faut symétriquement donner quitus à la Cour des Comptes qu’elle ne s’est pas précipitée et qu’elle a laissé à l’Etablissement public le temps de se construire (dans la douleur et d’innombrables difficultés, on le sait), n’exerçant son premier contrôle, à la fois comptable et de politique générale, qu’au bout de dix années. Nous attendons dans les mois à venir ses conclusions, et j’ai eu moi-même, en tant qu’ancien président, l’occasion d’être auditionné par ladite Cour. Les auditions menées, nombreuses, sérieuses et approfondies, étaient en général précédées d’un questionnaire préparatoire remis à l’audité(e) : ces questionnaires sont intéressants, car certains d’entre eux, mais pas tous, reflétaient les préoccupations idéologiques de l’auditeur, notamment en matière de concurrence et de recherche scientifique. Nous aurons donc certainement à y revenir un peu plus tard, les conclusions préliminaires de la Cour étant dans un premier temps soumises pour avis aux audités, avant la rédaction des conclusions définitives.

            L’Inspection des Finances

La seconde instance à s’être souciée de l’archéologie, et dès la dernière période de l’Afan, est l’Inspection générale des finances (IGF). Il s’agit d’un corps très puissant, d’où sont issus de nombreux dirigeants d’entreprises privatisées. Ceux qui s’intéressent à la politique administrative liront avec profit sur ce sujet le livre de la journaliste Ghislaine Ottenheimer : « Les intouchables : grandeur et décadence d’une caste, l’Inspection des finances » (Albin Michel, 2004). L’IGF aussi avait préconisé la transformation de l’Afan en établissement public, même si elle aurait souhaité plutôt un « établissement à caractère industriel et commercial » (EPIC), mais sans conviction arrêtée, tout comme le ministère des finances au moment de l’élaboration de la loi. Puis une inspectrice des finances, Anne Bolliet, avec un inspecteur de la culture, Jacques Charpillon, et un inspecteur de l’Education nationale, Gérard Chomier, rédigèrent un nouveau rapport durant l’été 2003, juste après le vote de la nouvelle loi, rapport qui commençait avec la critique véhémente du « mythe d’origine » de l’Inrap, selon lequel l’archéologie préventive aurait été une activité scientifique … Cinglant échec pédagogique en tout cas  pour moi-même : je n’avais pas réussi, par exemple, à convaincre à l’époque Anne Bolliet de la nécessité d’effectuer des coupes dans les trous de poteaux pour en restituer l’élévation – elle savait bien, elle, que cela ne servait à rien. Ce malheureux rapport fut enterré, aussitôt que communiqué, par le ministre Jean-Jacques Aillagon et son fidèle directeur de cabinet, Guillaume Cerutti (devenu depuis PDG de Sotheby’s France) – enterré au sens propre car les inspecteurs furent aspergés de terres archéologiques humides par les archéologues mécontents dès la première présentation dudit rapport à Chalons en Champagne.

Puis suivit un autre rapport de l’IGF deux ans plus tard au sujet de la redevance d’archéologie préventive, qui se trouvait toujours déficitaire. Après une inspection détaillée et un examen minutieux, ces inspecteurs conclurent que la redevance était parfaite, et qu’il suffisait donc de faire « des gains de productivité ». Cette fois, ils ne reçurent aucun projectile mais, pire peut-être, le rapport fut aussitôt oublié par les ministères de tutelle et par tous les intéressés, malgré tant d’énergie dépensée. Enfin, en 2010, après plusieurs demandes réitérées de la direction de l’Inrap et quelques tergiversations ministérielles, la redevance étant toujours déficitaire, une nouvelle inspection fut commandée. Cette fois, la troisième tentative étant la bonne, les inspecteurs se contentèrent de faire ce qu’on leur demandait et conçurent une nouvelle formule de redevance, qui pourrait bien être la bonne. Elle fut évidemment repoussée à l’automne 2011 par la précédente majorité parlementaire (qui conseilla de moins fouiller), et adoptée à l’automne 2012 par la nouvelle majorité. L’un des deux inspecteurs, Philippe Pascal, vint en exposer les principes en novembre dernier à la Commission du Livre blanc d’archéologie préventive, qui doit rendre ses travaux à la ministre début mars.

            L’IGF et les « Agences »

Mais l’Inspection des finances vient aussi de produire un document plus général, publié par la Documentation française et accessible en ligne (http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/124000505/0000.pdf), et intitulé « L’Etat et ses agences ». Par « agences », l’IGF entend l’ensemble des structures administratives autonomes, le plus souvent avec le statut d’ « établissement public » (l’Inrap, au hasard, cité une fois) qui sont issues, toujours selon la terminologie consacrée, du « démembrement de l’Etat ». Ce rapport de 63 pages pointe un certain nombre de dysfonctionnements, ces nombreuses « agences » ayant été créées au fil du temps, parfois pour répondre à une urgence politique ponctuelle et temporaire, si bien que leur pullulement est souvent coûteux, voire contre-productif, et au mieux improductif. L’autonomie de ces « agences » empêche par exemple toute péréquation et mutualisation des moyens, comme c’était le cas lorsque les musées étaient regroupés au sein d’une seule et vaste administration, celle des musées de France. Elles mobilisent une par une, pour le même résultat au final, beaucoup plus de moyens et d’employés qu’une structure unique intégrée.

Dans un domaine voisin (qui n’est cependant pas le sujet de ce rapport), un certain nombre de collectivités territoriales se sont aperçues que confier au privé la gestion de l’eau, par exemple, était beaucoup plus coûteux que de la gérer par elles-mêmes, ce qu’ont fait un nombre croissant de ces collectivités. Le fameux « partenariat public-privé » (ou PPP), très en faveur lors de la décennie précédente, et qui consiste à faire construire des équipements coûteux par le privé, puis à lui en louer l’usage contre de confortables rémunérations pendant de longues années, était une très mauvaise affaire pour l’Etat (et donc pour nous). Les exemples abondent.

Le rapport pointe aussi quelques perversions, comme la coutume qui s’est instaurée de parachuter les membres des cabinets ministériels à la tête de ces agences, avec tous les risques de conflits d’intérêt. Mais d’une manière générale, l’IGF ne remet pas en cause les principes mêmes du système, c’est-à-dire le démembrement de l’Etat, avec des agences plus ou moins autonomes et plus ou moins bien pilotées, chargées des tâches d’exécution, l’Etat ne gardant qu’un rôle d’orientation, de contrôle et d’arbitrage, mais s’interdisant d’agir directement par lui-même. Autrement dit, l’idéologie libérale préside à ce rapport, même s’il pointe de nombreux défauts du système.

            Le Conseil d’Etat : un point de vue différent

La troisième instance à avoir eu à connaître de l’archéologie est le Conseil d’Etat, d’abord parce que l’un des trois rédacteurs de la loi de 2001 était un Conseiller d’Etat, Bernard Pêcheur, à qui on doit l’essentiel de l’architecture juridique du texte ; ensuite parce que le Conseil d’Etat a validé la loi de 2001, y compris à l’occasion des recours ultérieurs ; enfin parce qu’il a eu aussi à se prononcer sur le décret statutaire de l’Inrap. Or le Conseil d’Etat vient à son tour de publier un rapport à la Documentation française et accessible en ligne (http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/124000501/0000.pdf), intitulé « Les agences : une nouvelle gestion publique ? », et donc exactement sur le même sujet que l’IGF. Ce rapport est long, certes, puisqu’il fait près de 300 pages, mais il vaut aussi la peine de le lire. D’une part parce qu’il contient de très nombreuses informations précises, mais aussi parce que, bien qu’étant parfois partagé entre plusieurs lignes, il revient sur le principe de la scission libérale entre l’Etat qui contrôle et les « opérateurs » (ce mot lui-même est chargé d’idéologie), publics ou privés, qui réalisent. En un mot, il montre que cette idée n’est ni une fatalité tombée du ciel, ni même une règle imposée par les législations de l’Union européenne, mais un pur choix politique. Rien n’empêche l’existence d’administrations intégrées, qui réaliseraient l’ensemble de la chaine opératoire d’un domaine d’activité.

C’est d’ailleurs ce qui a été mis en place avec Voies Navigables de France, l’organisme qui gère, mais aussi construit nos voies fluviales, lequel est devenu tout récemment un établissement public intégré, y compris avec des pouvoirs régaliens, comme ceux de la police de l’eau.

Ce qui nous ramène, on l’aura compris, à l’archéologie. L’Afan, ce « faux nez de l’Etat », n’était pas forcément la plus mauvaise des solutions, lorsqu’elle avait un lien fort avec la sous-direction de l’archéologie du ministère de la Culture. D’ailleurs, dans les années 1990, les conservateurs régionaux de l’archéologie plaidaient plutôt pour un organisme commun qui réunirait ladite sous-direction et la force de frappe de l’archéologie préventive. De fait, lors des premières intégrations de contractuels de l’archéologie (on disait alors « les hors-statuts) en 1985, ceux-ci ont été engagés au sein de la sous-direction de l’archéologie (même si certains ont pu ensuite regarder de haut leurs collègues plus jeunes travaillant au sein de l’Afan puis de l’Inrap – mais cela est inhérent à la nature humaine …).

            Un scénario intégré

Rien n’empêcherait donc que l’on réunisse dans un organisme unique, dans une administration intégrée, l’ensemble des forces actuellement réparties, ou dispersées, entre la sous-direction de l’archéologie et l’Inrap. Une considérable économie de temps, de moyens et d’énergie s’en ensuivrait, puisque les opérations sont actuellement faites deux fois, lorsque les SRA construisent un cahier des charges, et que l’Inrap rédige à son tour le projet d’opération – entre autres. Quant aux services archéologiques de collectivités territoriales, des conventions systématiques, notamment dans le cadre des « conférences territoriales des compétences » qui se mettent actuellement en place avec la poursuite de la décentralisation, permettraient une répartition harmonieuse et négociée des rôles de chacun. Les entreprises privées sous-traitantes pourraient continuer à jouer un rôle de « lissage » en fonction des périodes de plus ou moins forte activité. Les aménageurs, enfin, se verraient déchargés de la responsabilité d’avoir à choisir l’intervenant archéologique, ce pour quoi ils n’ont nulle compétence, ils sont les premiers à en convenir.

Bien sûr, ce n’est que l’un des scénarios possibles. Mais il présente de nombreux avantages, y compris dans le cadre de la simplification de l’Etat. La recherche scientifique, en outre, ne s’en porterait que mieux, vu les défauts du système actuel, qui font l’objet d’un large consensus. Et le pire, comme les archéologues peuvent le vérifier sur la longue durée, n’est pas toujours sûr.